Tabakspreventie op lokaal niveau: wat zet gemeenten in beweging?

De Nederlandse overheid heeft de afgelopen jaren veel maatregelen genomen om het roken te ontmoedigen. Toch blijft roken een groot probleem in Nederland. In 2024 rookte 18 % van de bevolking van achttien jaar en ouder [1]. Onder jongeren neemt roken niet verder af, de eerdere daling in roken is gestagneerd. Van alle jongeren van twaalf tot en met zestien jaar in het voortgezet onderwijs had 16 % in 2023 ooit gerookt en had 8,5 % in de laatste maand gerookt [2]. In 2023 rookte 1,6 % van de twaalfjarigen en 17,4 % van de zestienjarigen in de maand voorafgaand aan het onderzoek [3]. Daarnaast neemt het gebruik van andere nicotinehoudende producten toe. Zo zei in 2023 een kwart (25 %) van de leerlingen van twaalf tot en met zestien jaar ooit een e‑sigaret gebruikt te hebben en had 14 % in de laatste maand een e‑sigaret gebruikt [3]. In 2023 had in de maand voorafgaand aan het onderzoek 4,3 % van de twaalfjarigen en 20,3 % van de zestienjarigen een e‑sigaret gebruikt [3]. Uit verdiepend onderzoek bleek dat van de jongeren die aangeven maandelijks een e‑sigaret te gebruiken, 69,1 % aangeeft ook maandelijks sigaretten te roken [3].

In 2018 werd het Nationaal Preventieakkoord gepubliceerd, met onder andere de gezamenlijke ambitie dat in 2040 minder dan 5 % van de inwoners en 0 % van de zwangere vrouwen en jongeren nog rookt [4]. In juni 2025 verving staatssecretaris Karremans van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport dit akkoord door een nieuwe Preventiestrategie [5]. Deze stelt dat in 2040 0 % van de twaalf- tot 25-jarigen rookt of e‑sigaretten gebruikt, en 0 % van de zwangere vrouwen rookt.

Tabaksontmoediging is ook internationaal een belangrijk thema. Het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging van de Wereldgezondheidsorganisatie biedt een wereldwijde aanpak om tabaksgebruik en -beschikbaarheid te beperken en mensen te beschermen tegen de schadelijke effecten van roken [6]. Niet alleen nationale, maar ook lokale overheden spelen hierin een rol. In veel landen hebben lokale overheden eigen wetgevende macht en kunnen ze rookvrije maatregelen sneller en soms effectiever invoeren dan de nationale overheid [7].

Ook in Nederland zien we dat de landelijke overheid in toenemende mate verwacht dat lokale beleidsmakers deze rol op zich nemen. Sinds 2003 zijn gemeenten in Nederland verplicht een schriftelijk gezondheidsbeleid te hebben. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van lokaal gezondheidsbeleid is vastgelegd in de Wet Publieke Gezondheid [8]. Hierin is geregeld dat de nationale overheid taken op het gebied van gezondheidsbevordering, gezondheidsbescherming (behalve infectieziekten) en gezondheidsbewaking heeft gedecentraliseerd naar gemeenten. Dit past binnen een bredere trend van decentralisatie van overheidstaken, die in veel andere Europese landen zichtbaar is. Het is onduidelijk in hoeverre gemeenten in Nederland concreet bijdragen aan tabaksontmoediging. Uit het kleine aantal beschikbare onderzoeken blijkt dat weinig gemeenten concrete doelstellingen hebben voor tabaksontmoedigingsbeleid [9, 10]. Zo blijkt uit een analyse van 49 gemeentelijke beleidsplannen dat 53 % van de onderzochte gemeenten doelen had opgesteld voor tabaksbeleid [10].

Een belangrijke vraag is waarom gemeenten wel of niet inzetten op tabaksontmoediging. Vanaf 2021 tot en met 2025 hebben we daarom onderzoek gedaan naar de rol van GGD’en en gemeenten in lokaal tabaksontmoedigingsbeleid. Zo hebben we achttien beleidsmakers van gemeenten en 24 beleidsmakers van GGD’en geïnterviewd over het wel of niet inzetten op tabaksontmoediging [11]. In dit artikel gaan we in op de factoren en redenen uit deze interviews waarom gemeenten wel of geen actieve rol in tabakspreventie spelen. We beschrijven wat gemeenten drijft en welke factoren en redenen hieraan bijdragen. De belangrijkste factoren en redenen die in de interviews met GGD’en en gemeenten genoemd werden, waren de volgende: 1) het effect van het Rookvrije Generatie-beeldmerk, 2) de kosten en (beperkte) baten van een tabaksontmoedigingsbeleid voor gemeenten, 3) hoe gemeenten prioriteiten stellen en 4) wie verantwoordelijk is voor tabaksontmoediging. We bespreken deze factoren eerst specifiek voor roken, waarbij de ervaringen uit de interviews met GGD’en en gemeenten centraal staan. Vervolgens reflecteren we breder op de consequenties van deze factoren voor de wijze waarop gemeenten en GGD’en het thema roken oppakken, en waar relevant voor preventiebeleid in bredere zin.

Een belangrijke factor die gemeenten aanzet om met het thema roken aan de slag te gaan, is de campagne Rookvrije Generatie [12]. Deze campagne is een initiatief van Gezondheidsfondsen voor Rookvrij (GvRV) en heeft als doel het beschermen van kinderen tegen de verleiding van roken. Borden met het campagnelogo, een wit vinkje op een blauwe achtergrond met de tekst ‘Rookvrij’, kunnen door gemeenten worden aangevraagd om aan te geven dat een omgeving rookvrij is. Het straalt op een positieve manier uit dat niet-roken de norm is. Mensen herkennen meteen dat een plek of organisatie rookvrij is. Door het logo te gebruiken laat een gemeente ook zien dat ze bijdraagt aan een gezondere omgeving voor kinderen.

Onder de Nederlandse bevolking is er brede steun voor het rookvrij maken van buitenruimten. Zo vindt 81 % van de mensen bijvoorbeeld dat dierentuinen rookvrij zouden moeten zijn en 77 % steunt rookvrije ov-haltes [13]. Bovendien is de steun de afgelopen jaren toegenomen: voor alle locaties die zijn meegenomen in het draagvlakonderzoek naar tabaksontmoediging (dierentuinen, attractieparken, ov-haltes, terrassen en stranden) steeg de steun tussen 2021 en 2022 met 4 tot 8 procentpunten. Dit beeld sluit aan bij ander recent Nederlands onderzoek, waaruit blijkt dat de steun voor rookvrije omgevingen in zowel publieke als (semi)private ruimten de afgelopen jaren verder is gegroeid [14].

Gemeenten verdelen hun budget over een breed scala aan beleidsterreinen, variërend van onderwijs en jeugdzorg tot groenbeheer en de openbare ruimte. Een belangrijke overweging om al deze thema’s op te pakken, zijn de te vermijden kosten en de te winnen baten die ermee geassocieerd worden. Ook bij roken zou men verwachten dat gemeenten zich vanwege de kosten en baten inzetten voor tabaksontmoediging. Roken kost de maatschappij immers veel geld. De totale kosten van roken voor de Nederlandse maatschappij bedragen € 21,2 tot € 43,2 miljard per jaar, vergeleken met een samenleving waarin nooit gerookt zou worden [15]. Deze kosten bestaan uit verschillende zaken. Zo zijn rokers en ex-rokers ongezonder dan niet-rokers, waardoor een (ex-)roker op jaarbasis meer gebruikmaakt van zorg (€ 3,5 miljard). Verder is de maatschappij gemiddeld 4 % meer kwijt aan verpleeg- en thuiszorgkosten dan in een samenleving waarin geen rokers zijn. Op basis van deze kosten zou er dus veel motivatie kunnen zijn om aan tabaksontmoediging te werken. Het probleem voor gemeenten is echter dat maar een beperkt deel van de totale baten bij gemeenten terechtkomt. Gemeenten maken kosten voor campagnes, rookvrijborden, schoonmaak van peukenafval, handhaving en beleidsuren. De mogelijke baten, zoals lagere Wmo-kosten, minder (mee)roken, minder brandweerkosten en gezondere inwoners, zijn pas op de lange termijn zichtbaar en relatief klein vergeleken met de baten voor de landelijke overheid (zoals productiviteitswinst, vermeden zorgkosten en accijnsopbrengsten). Daarnaast zijn gemeenten ook werkgever, maatregelen die gericht zijn op het verminderen van tabaksgebruik onder gemeentelijke werknemers zouden mogelijk kunnen bijdragen aan baten die direct bij de gemeente terechtkomen, zoals een afname van het ziekteverzuim. In de interviews gaven beleidsmedewerkers aan dat deze baten vooral bij de landelijke overheid liggen, lokaal nauwelijks zichtbaar zijn en een lange adem vergen. Hierdoor spelen kosten en baten nauwelijks een rol in de gemeentelijke besluitvorming over tabaksontmoediging.

Binnen gemeenten wordt de prioriteit van onderwerpen bepaald aan de hand van: 1) de maatschappelijke relevantie, 2) de beschikbare capaciteit, 3) de beschikbare financiering en 4) wettelijke verantwoordelijkheden.

Allereerst gaven sommige gemeenten in de interviews vaak aan dat roken minder urgent wordt gevonden dan andere preventiethema’s. In de interviews werd roken vaak niet als ‘sexy’ of tastbaar ervaren en veroorzaakt het geen directe openbare-ordeproblemen. Ook ziet de lokale politiek roken soms als een persoonlijke keuze en wil ze bewoners daar niet in beperken. Het creëren van rookvrije omgevingen, vooral ter bescherming van kinderen, wordt soms wel ondersteund, maar actieve betrokkenheid bij stoppen met roken, zoals toeleiding naar stoppen-met-rokenzorg, vindt men vaak niet wenselijk.

Ten tweede hebben gemeenten een beperkte capaciteit. Voor kleine gemeenten is er vaak slechts één beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor alle gezondheidsthema’s. Binnen het onderzoek hebben we vaak gehoord dat het verloop binnen gemeenten hoog is. Het kost veel tijd (en dus geld) om iemand goed in te werken op dit thema.

Ten derde is de financiering van preventie bij gemeenten afhankelijk van landelijke financiering en extra (tijdelijke) financiering, zoals die vanuit het Nationaal Preventieakkoord en het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA), met bijbehorende Specifieke Uitkering-gelden (SPUK) [16]. Hoewel roken in het GALA wordt genoemd, was in de bijbehorende SPUK-financiering geen specifiek budget geoormerkt voor tabaksontmoediging. Wel konden gemeenten via andere wegen geld voor tabaksontmoediging krijgen, zoals via het implementatietraject Opgroeien in een Kansrijke Omgeving, of onderbrengen bij thema’s in het GALA, zoals het verkleinen van sociaaleconomische gezondheidsverschillen [16, 17]. Voor andere thema’s, zoals vroegsignalering van alcoholproblematiek en de aanpak van overgewicht, was er wel geld geoormerkt in de SPUK-financiering. Tijdens de interviews gaven gemeenten aan dat deze versnippering het moeilijk maakt om de thema’s gezamenlijk op te pakken of om tabaksontmoediging blijvende prioriteit te geven. Verder is duurzame uitvoering lastig door de tijdelijkheid van de financiering. Zo is er bijvoorbeeld de afgelopen jaren geïnvesteerd in een lokale wijkaanpak ‘Rookvrij Leven voor Iedereen’, maar is de continuering hiervan niet gegarandeerd, omdat er na 2025 geen financiering meer is vanuit de landelijke overheid [18]. Er moesten daarom de afgelopen jaren prioriteiten gesteld worden. Tabaksontmoediging kwam laag op de prioriteitenlijst.

Als vierde en laatste hebben gemeenten geen wettelijke verplichting op dit thema. Voor alcoholpreventie zijn gemeenten verplicht om een preventie- en handhavingsplan te hebben, waarin het beleid en maatregelen met betrekking tot de preventie van alcohol onder jongeren zijn vastgelegd. Vaak wordt het thema drugspreventie hier ook bij betrokken. Dit plan moet elke vier jaar vernieuwd worden en dient gelijk te lopen met de gemeentelijke nota gezondheidsbeleid. Voor tabaksontmoediging bestaat een dergelijke verplichting niet.

Voor gemeenten is het vaak onduidelijk bij wie de verantwoordelijkheid voor het thema tabaksontmoediging ligt. Ten eerste hebben gemeenten het idee dat landelijke maatregelen effectiever zijn, met als gevolg dat gemeenten rekenen op acties van de landelijke overheid. Vooral accijnsverhogingen en het wettelijk vastleggen van rookvrije buitenruimten werden in onze gesprekken met gemeenteambtenaren vaak genoemd als maatregelen die primair onder de verantwoordelijkheid van de landelijke overheid vallen. Daarom verwachten gemeenten vooral actie van de landelijke overheid. In onze interviews gaven gemeenten aan gebaat te zijn bij een duidelijkere landelijke boodschap over de manier waarop lokale maatregelen kunnen bijdragen aan de landelijke doelstellingen voor de Rookvrije Generatie.

Ten tweede sluit het beleid van de landelijke overheid onvoldoende aan op de mogelijkheden die gemeenten hebben. Zo zorgde het landelijke verbod op tabaksverkoop in supermarkten ervoor dat er binnen gemeenten nieuwe tabaksspeciaalzaken werden geopend. Gemeenten konden nieuwe verkooppunten echter niet tegengaan. De gemeente Utrecht heeft hier wel een poging toe gedaan. Ze probeerde met een zogeheten ‘voorbereidingsbesluit’ nieuwe verkooppunten voor tabak voorlopig te verbieden [19]. Ze trok dit besluit echter weer in toen bleek dat de nationale overheid de tabaksspeciaalzaken de komende tijd niet gaat reguleren en geen vergunningsstelsel voor tabaksverkooppunten gaat invoeren.

Ten derde ziet de landelijke overheid een belangrijke rol voor GGD’en bij lokale tabaksontmoediging. Zo ontvingen GGD’en de Rookvrije Omgeving-subsidie van GGD GHOR NL om gemeenten te ondersteunen bij rookvrije activiteiten [20]. Ook waren GGD’en de trekker in het uitvoeren van de landelijke subsidie voor de wijkaanpak Rookvrij Leven voor Iedereen [18], waarbij GGD’en met personen uit verschillende organisaties een team vormden om wijkgericht aan roken te werken. In zowel de Rookvrije Omgeving-subsidie als de Rookvrij Leven-wijkaanpak was de uitvoering echter vaak in handen van andere lokale partijen, zoals sportverenigingen voor het plaatsen en naleven van rookvrijbordjes en gespecialiseerde zorgaanbieders voor stoppen-met-rokenprogramma’s. Voor gemeenten is het vaak lastig om precies te bepalen welke rol ze in dit soort projecten hebben.

Vanuit een financieel kosten-batenperspectief heeft de nationale overheid het meeste voordeel van het terugdringen van roken, terwijl de voordelen voor gemeenten beperkt zijn en pas op de lange termijn zichtbaar worden. Er zou een financiële prikkel moeten komen om gemeenten actiever in beweging te krijgen. Wanneer binnen de GALA-SPUK wordt gewerkt met één bredere geldstroom voor preventie, in plaats van afzonderlijke geoormerkte budgetten per thema (zoals nu bij overgewicht), kan dit gemeenten stimuleren om ook aandacht te besteden aan een onderwerp als tabaksontmoediging. Als voorwaarde voor het ontvangen van deze middelen kan worden gesteld dat gemeenten dienen te kiezen voor een gezamenlijke, integrale aanpak van de verschillende preventiethema’s. Dit draagt bij aan een meer samenhangende preventiestrategie.

Een andere mogelijke aanpak is dat gemeenten profiteren van lagere kosten op andere domeinen als gevolg van de afname van het roken, waarbij een deel van de financiële baten terugvloeien naar lokale preventie. Zo kan de vervuiler betalen, bijvoorbeeld in de vorm van een jaarlijkse bijdrage van de tabaksindustrie voor de financiering van rookpreventie. Een recent voorbeeld is Canada, waar nationale regelgeving is aangenomen om tabaksfabrikanten te laten bijdragen aan de jaarlijkse kosten van de nationale tabakscontrolestrategie [21]. Ook kunnen positieve financiële prikkels worden ingezet, bijvoorbeeld door gemeenten die actief aan een of meer preventiethema’s werken te belonen met aanvullende middelen. Gemeenten met een beperkte capaciteit kunnen de krachten bundelen met andere gemeenten en hun GGD inschakelen om gezamenlijk beleid op te zetten. Structurele financiering en een langetermijnvisie zijn essentieel, omdat tabaksontmoediging een kwestie van lange adem is.

We merkten eerder op dat gemeenten de verantwoordelijkheid voor tabaksontmoediging vooral bij de landelijke overheid leggen. Hoewel gemeenten zelfstandige bestuursorganen zijn, zagen we dat er veel onduidelijkheid bestaat over hun rol binnen de tabaksontmoediging. Dit is jammer, aangezien gemeenten juist veel kunnen betekenen bij het rookvrij maken van buitenruimten en, via hun netwerken, een belangrijke rol spelen in de toeleiding naar stoppen-met-rokenzorg. De landelijke overheid zou gemeenten moeten stimuleren hierin actiever te worden en tegelijkertijd dienen te zorgen voor een heldere visie op hun verantwoordelijkheid. Opmerkelijk is dat gemeenten wél een wettelijke verantwoordelijkheid hebben voor alcoholpreventie, maar niet voor thema’s als roken en overgewicht. Binnen de alcoholpreventie wordt het thema drugs vaak wel meegenomen. Het alcoholbeleid legt vaak de nadruk op handhaving, een invalshoek waarin thema’s als roken minder goed passen dan alcohol en drugs. Vanuit de landelijke overheid kan hiermee wellicht ten onrechte impliciet een prioritering worden gecommuniceerd, waarbij handhaving en veiligheid zwaarder wegen dan andere gezondheidsthema’s. Wanneer het doel echter is om vanuit een breder gezondheidsperspectief daadwerkelijk impact te maken, vraagt dit om een verschuiving richting een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor gezondheid, waarin preventie op meerdere leefstijlthema’s tegelijkertijd en in onderlinge samenhang plaatsvindt. Gemeenten zouden gestimuleerd kunnen worden om een beleidsplan te schrijven voor een integrale benadering van gezondheid. Binnen zulke kaders kunnen ze vervolgens zelf invulling geven aan een aanpak die aansluit bij de lokale context en behoeften.

Verder zou de landelijke overheid gemeenten streefwaarden rond roken kunnen opleggen. Zo zijn er streefwaarden voor milieu- en bodemverontreiniging, maar zijn er geen concrete doelstellingen wat er van gemeenten wordt verwacht op het gebied van tabaksontmoediging of preventie in brede zin [22]. Denk aan streefwaarden rond het rookvrij maken van buitenruimten en het stimuleren van burgers om lokaal hulp te zoeken wanneer ze willen stoppen met roken.

Tot slot is het belangrijk dat de landelijke overheid gemeenten beter informeert over nieuwe wet- en regelgeving. Bij een verkoopverbod kan de overheid bijvoorbeeld actief communiceren over wat de rol van gemeenten daarin wél of juist niet is. Overheden zouden elkaar in dit soort trajecten moeten versterken. Gemeenten kunnen hierin ook via de GGD’en worden gestimuleerd. De afgelopen jaren hebben GGD’en verschillende projecten getrokken in het kader van roken, zoals de Rookvrije Omgeving-subsidie [20] en de Wijkaanpak Rookvrij Leven voor Iedereen [18]. Ze zijn bij uitstek een partner die weet wat gemeenten op het gebied van tabak kunnen doen. Enkele gemeenten gaven in de interviews al aan dat GGD’en een ondersteunende en uitvoerende functie hebben.

Voor tabaksontmoediging op lokaal niveau ontbreekt momenteel een stevig fundament. Randvoorwaarden en drijfveren ontbreken, waardoor tabaksontmoediging geen prioriteit krijgt. Gemeenten missen structurele financiering en een duidelijke taakstelling. Hoewel gemeenten formeel zelfstandig zijn, oefent de landelijke overheid via wetgeving en financieringsmechanismen in de praktijk wel degelijk sturing uit, wat impliciet richting geeft aan lokaal handelen. Als we willen dat gemeenten daadwerkelijk een verschil kunnen maken in het behalen van de landelijke doelen op het gebied van tabaksontmoediging, dan biedt een integrale aanpak van preventie, over meerdere leefstijlthema’s heen, hierbij de meeste kans op impact. Dit kan door gerichte of bredere inzet van GALA-SPUK-middelen, het stellen van duidelijke kaders en streefwaarden, en het verplicht stellen van een gemeentelijk beleidsplan voor een integrale benadering op gezondheid.